3

Bilder

Anna Julie Brattlien Hopfer (t.v.) og Linn Bergström har tatt mastergrad i Logistikk, Operasjonsanalyse og Supply Chain Management ved BI. De har skrevet masteroppgave om hvordan man kan evaluere logistikktjenester med andre kriterier enn pris. Ett funn fra oppgaven er at beslutningstakere må sette seg dypere inn i kostnadsdriverne for logistikktjenestene før den settes ut på anbud. Begge har nå begynt å jobbe som innkjøpere: Anna i Brødrene Dahl og Linn i Bane NOR. Foto: Henning Ivarson

Etter noen spektakulære saker der logistikkaktører ikke har klart å levere tjenestene i tråd med kravspesifikasjoner og kontrakter, har det oppstått en debatt knyttet til hvordan anbud bør evalueres. Debatten begynte for alvor etter den såkalte søppelkrisen som herjet i hovedstaden i årsskiftet 2016/2017. Leverandøren klarte ikke å levere logistikktjenesten i henhold til avtalen, noe som tilslutt førte til at selskapet gikk konkurs. Oslo kommune mottok i ettertid massiv kritikk for å ha valgt leverandør basert på laveste pris. Kritikken mot offentlige beslutningstakere har vært at pris-kriteriet har blitt tillagt for stor vekt, og at andre vesentlige elementer som kvalitet, miljø og kompetanse ikke blir hensyntatt.

Mer enn laveste pris

I kjølvannet av de store sakene den siste tiden, har vi sett et skifte i evalueringen av leverandører. Fra å kun basere valget på pris, har en rekke kvalitative faktorer blitt tatt i bruk. Formålet er å velge en leverandør som ikke kun tilbyr den laveste prisen, men som også fokuserer på kvalitet og leveransesikkerhet. I tillegg til økt fokus på kvalitet har samfunnsøkonomiske trender bidratt til et skifte innen offentlige anbudskonkurranser: Teknologiutvikling, sterkere konkurranse og et høyere fokus på miljø gjør at ikke-økonomiske tildelingskriterier er mer i vinden. Det er rett og slett ikke bærekraftig å kun fokusere på pris ved evalueringen av anbud på komplekse tjenester.

Om studien

Basert på konkursene innen avfallsbransjen valgte vi å skrive en masteroppgave om bruken av tildelingskriterier innen konkurranseutsetting av transport- og innsamling av husholdningsavfall. Gjennom å intervjue flere kommuner og interkommunale samarbeid analyserte vi tildelingskriterier i anbudskonkurranser, og hvordan kriterier kan fremme bærekraftige og innovative kontrakter og samarbeid. Funnene våre viste seg å være generaliserbare og resultatene kan brukes i debatten om hvordan anbud bør evalueres på andre punkter enn pris.

50/50 fordeling mellom pris og andre kriterier

Offentlige anbud er regulert av lover og regler, noe som tidligere har gjort det vanskelig å avvise tilbud kun basert på lav pris. Bruken av ikke-økonomiske tildelingskriterier åpner opp for å velge leverandører basert på kvalitative faktorer, og øker dermed fleksibiliteten. Dette fører til en sunnere konkurranse i markedet, kjennetegnet av en balanse mellom pris og kvalitet. Risikoer knyttet til kapasitet, kompetanse og leveringsdyktighet reduseres, noe som fører til en økt grad av bærekraftige kontrakter. Oppdragsgiver åpner opp for at leverandørene kan finne på løsninger som effektiviserer tjenesten fremfor at de fokuserer på å gjøre det billigst mulig.

Funnene i oppgaven viser et tydelig mønster mot en 50-50 fordeling av tildelingskriteriene. Pris er fortsatt det kriteriet som vektlegges høyest med en andel på rundt 50 prosent. Resultatet av studiet viser at oppdragsgiverne er kritiske til å vekte pris for lavt, da det til syvende og sist er pris som er viktig for å nå strenge budsjettkrav. I tillegg til pris utgjør kvalitative kriterier tilnærmet 50 prosent. Ved å vekte tildelingskriterier på denne måten fremmer man priskonkurranse, samtidig som man åpner opp for et bredere fokus på miljø, kvalitet og innovasjon. For å vinne anbudskonkurranser må leverandørene strekke seg lenger og tilby mer enn bare en god pris. Dette vil kunne bidra til økt initiativ for effektiv ressursbruk, noe som igjen kan føre til verdiskapning for begge parter.

Vanskelig å skille på kvalitative kriterier

En utfordring ved bruken av ikke-økonomiske tildelingskriterier er å definere dem på en måte som gjør at de både blir forståelige for leverandørene, og som gjør at det er mulig å skille mellom tilbudene i praksis. Det foreligger en svært liten grad av standardisering av de kvalitative kriteriene. Det er derfor en utfordring å bruke kriteriene uten av det blir for stor grad av subjektive begrunnelser i det endelige valget av leverandør. Et nylig eksempel på dette er konkurranseutsettelsen av den operative driften av Sørlandsbanen, Arendalsbanen og Jærbanen. Selv om priskriteriet kun ble vektlagt med 40 prosent, var det leverandøren med lavest pris som gikk av med seieren. Kvalitet ble vektet med 60 prosent, men ettersom det var marginale forskjeller som skilte leverandørene på dette punktet var det anbudet med lavest pris som endte opp med å gå av med seieren.

Forskriftsbestemmelser om miljø

Det ble nylig innført en ny forskriftsbestemmelse som omhandler bruken av miljø som tildelingskriterium. Bestemmelsen hevder at der miljø brukes som et tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent. Funn i masteroppgaven viser at det ofte vil være mye å vekte miljø med 30 prosent, da pris som regel utgjør 50 prosent og kvalitet også utgjør et viktig hovedmoment i konkurransen. Miljøvennlige investeringer direkte knyttet til transportøkonomiske løsninger er dyrt, og for å være sikret at slike investeringer blir gjennomført burde det bli definert i kravspesifikasjonen fremfor som tildelingskriterium. Et godt eksempel som understreker funnet er Ruter AS sin konkurranse om busstjenester i Indre by i 2016. Blant annet ble minstekrav om utslipp fastsatt i kravspesifikasjonen, imens miljøkriteriet kun utgjorde 20 prosent. Tildelingskriteriet definerte tiltak som klimagassreduksjon, samtidig som oppdragsgiver åpnet for at andre tiltak ble positivt vektet.

Behov for økt kompetanse

Denne studien finner at det ofte er manglende kunnskap om kostnadsdrivere hos oppdragsgiver, og derfor evalueres prisen basert på leverandørenes tilbud og historiske kalkyler, uten at dette er beregnet grundig nok på forhånd. Leverandørene får derfor stor makt og påvirkning når det kommer til prissetting av tjenesten, og det kan forklare en grunn til at leverandører som tilbyr sterkt underprisede kontrakter vinner anbud. Derfor er det nødvendig at oppdragsgiver setter seg dypere inn i kostnadsdriverne i logistikktjenesten før den settes ut på anbud.

Kommunikasjon på tvers og på langs

Studien viser at kommunikasjon en kritisk faktor for en effektiv bruk av tildelingskriterier, og at både bruken av vertikal og horisontal kommunikasjon vil påvirke utfallet av kontrakten. En trend vi ser er økt bruk av dialogkonferanser på forhånd av konkurranseutsetting. Her åpnes det opp for å diskutere ideer og nye løsninger, og leverandørene får muligheter til å stille kritiske spørsmål og komme med forbedringsforslag. På denne måten sikrer man også et godt samarbeid og en høyere grad av forutsigbarhet i konkurransen. Vertikal kommunikasjon mellom oppdragsgiver og leverandører vil med andre ord redusere misforståelser ved diffuse definisjoner, og føre til en mer rettferdig og likestilt konkurranse.

Resultatene av masteroppgaven viser også at det er et forbedringspotensial når det kommer til horisontal kommunikasjon på tvers av oppdragsgivere innenfor samme bransje. De fleste anbudskonkurranser har store likhetstrekk, og informasjonsdeling vil derfor kunne bidra til verdiøkning. Ved å dele kunnskap og erfaringer vil man kunne lære av hverandre, og sikre at bruken av ikke-økonomiske tildelingskriterier blir effektiv med en høyere grad av brukervennlighet.

Logistikk er mer enn pris

Totalt sett viser studien at bruken av tildelingskriterier har hatt ett skifte. Fra å kun fokusere på laveste pris blir et økt fokus på kvalitative faktorer viktigere. Pris er ikke lenger alt, men for å kunne evaluere anbud på grunnlag av kvalitative kriterier kreves det endring i tankesett og en større grad av samarbeid mellom partene. Vi kan på mange måter si at offentlige anbudsprosesser må få et større fokus på supply chain management.

Fem spørsmål til artikkelforfatterne

– Vi hadde lyst til å skrive om noe dagsaktuelt som også var knyttet til fagene vi hadde hatt i logistikk. I perioden vi skulle velge tema for oppgaven var det mye oppslag i media om søppelkrisen i Oslo. Nysgjerrigheten for hvorfor ting gikk som det gikk gjorde at vi valgte å fordype oss i bruken av tildelingskriterier. Både DIFI og Avfall Norge holdt på med parallelle prosjekter om temaet, noe som gjorde det ekstra relevant.

– Hvordan opplevde dere arbeidet med masteroppgaven?

– Arbeidet med masteroppgaven var kjempespennende! Det var en fantastisk mulighet til å fordype seg i et selvvalgt tema av spesiell interesse. Vi var også heldige som hadde mange gode intervjuobjekter som syntes oppgaven vår var spennende, samtidig som vi fikk bli med på et lærerikt seminar om ikke-økonomiske tildelingskriterier. Arbeidet med oppgaven gjorde det mulig å både opparbeide seg bransjekunnskap, og analysere prosessene knyttet til konkurranseutsetting.

– Hva var utfordrende?

– Det var utfordrende å definere en problemstilling som ikke var for åpen, og samtidig ikke for konkret. Vi hadde lenge en idé om hva vi ville skrive om, uten at problemstillingen var 100 prosent definert. Videre brukte vi litt for lang tid på datainnsamling, noe som gikk utover tiden vi hadde til selve skriveprosessen.

– Har dere noen anbefalinger til andre studenter?

– Lag en god prosjektplan i starten som dere følger. Vi gikk på en liten smell med tiden vi hadde igjen til å skrive selve oppgaven, noe som resulterte i unødvendig lange dager de siste månedene før fristen. Og skriv om noe dere synes er interessant, det er gull verdt for motivasjonen!

– Har dere noen anbefalinger til bedrifter?

– Masterstudentene har opparbeidet seg mye god kunnskap vi mener bedriftene kan utnytte bedre til dagsaktuelle problemstillinger som de står ovenfor. Her er det større muligheter for å hjelpe hverandre – studentene leter etter gode problemstillinger og samarbeidspartnere, og bedriftene kan få hjelp til å løse utfordringer.

KLIKK for alle artikler i LOGMA logistikk fagartikler.