KRONIKK: Det lønner seg å lyve i offentlige anbudskonkurranser
TUNGT OM SANNHET: Du skal ikke lyve. Det er en praktisk moralsk retningslinje som er nødvendig for at samfunnet skal fungere tilfredsstillende. Offentlige anskaffelser fungerer uten en slik regel.
Eller - det fungerer muligens ikke helt optimalt. Akkurat det skriver avdelingsleder juridisk og anskaffelser Terje Stepaschko i Oslobygg KF om i dette innlegget.
Underdrivelser, overdrivelser og strategisk kommunikasjon
En tilbyder som fremlegger gode attester fra tidligere oppdrag og holder tilbake de svake, beveger seg i et grenseområde mellom løgn og strategisk kommunikasjon.
Slike grenseområder er det mange av i en anskaffelsesprosess. Det kan være vanskelig å fastslå når en leverandør lyver. Her er det nyanser i flere retninger; underdrivelser, overdrivelser og strategisk kommunikasjon.
Et annet område der løgnen kan slite seg løs fra sannheten er ved tilbudt bruk av utslippsfri teknologi. Leverandører kan her fristes til å tilby løsninger som beveger seg utenfor en akseptabel mulighetshorisont for å score miljøpoeng i tildelingsfasen.
Virksomheter leverer ofte tilbud til flere oppdrag samtidig. Ressurser som er tilbudt i en konkurranse kan bli bundet opp i en annen kontrakt. Denne forretningsmessige logistikk er nødvendig og akseptabel.
Å tilby ressurser som ikke kommer til anvendelse i et offentlig oppdrag, trenger altså ikke å innbefatte et løgnaktig tilbud. En tilbudt ressurs kan også bli syk eller begynne hos en annen arbeidsgiver.
At tilbudte ressurser kan bli uaktuelle, må imidlertid ikke bli en frihavn for løgn. Minstemålet må være at det ikke tilbys ressurser som aldri er ment for oppdraget.
Et annet område der løgnen kan slite seg løs fra sannheten er ved tilbudt bruk av utslippsfri teknologi. Leverandører kan her fristes til å tilby løsninger som beveger seg utenfor en akseptabel mulighetshorisont for å score miljøpoeng i tildelingsfasen.
Avvik mellom tilbudt kvalitet og faktisk gjennomføring kan på nærmere bestemte vilkår anvendes som negativ egenerfaring i senere konkurranser. Bruk av slike erfaringer kan innbefatte løgnelementer, men løgnen er ingen egen kategori.
Det er kun den kategorien jeg ser nærmere på i denne artikkelen. Altså tilfeller der det er åpenbart at tilbyderen gir uriktige opplysninger mot bedre vitende for å styrke sine muligheter for å vinne en kontrakt.
Det er dessuten vanskelig å vite hvordan kunnskap om løgn skal håndteres. Det er ikke hensiktsmessig å forfølge en løgn om resultatet kun er en betent konfliktlinje. Det er lettere å behandle avviket som en uklarhet. Løgnen glir unna.
Hvorfor offentlige oppdragsgivere aksepterer løgn
I avsnittet foran har jeg synliggjort at det kan være vanskelig å skille ut de bevisste løgner. Med denne iboende usikkerhet er det sikrere å nærme seg en løgn med andre virkemidler enn konfrontasjon.
Det er dessuten vanskelig å vite hvordan kunnskap om løgn skal håndteres. Det er ikke hensiktsmessig å forfølge en løgn om resultatet kun er en betent konfliktlinje. Det er lettere å behandle avviket som en uklarhet. Løgnen glir unna.
KOFA-avgjørelser, juridiske artikler og fagbøker tar heller ikke tak i løgn som egen avvisningsgrunn. Det materielle innhold fremstår som den eneste reelle utfordring og det er fokus på oppdragsgivers undersøkelsesplikt.
Det er på mange måter greit at leverandøren lyver, men en offentlig oppdragsgiver som ikke undersøker visse opplysninger bryter anskaffelsesregelverket. Dersom formålet er å sikre riktig faktagrunnlag i offentlige anbudskonkurranser, vil jeg anta at det også kunne være et poeng å synliggjøre det kritikkverdige ved tilbydere som lyver.
En stilltiende juridisk aksept gjør det vanskelig å konfrontere usannheter.
I en slik situasjon er det lett å forstå de svenske leverandører som ikke deltok i offentlige anbudskonkurranser fordi «den som lyver best vinner».
Hvorfor tilbydere lyver
Det er som nevnt flytende grenser mellom lovlig posisjonering og løgn i anbudskonkurranser. Når det samtidig er mulig å bevege seg over på løgnens område uten at det håndteres på annen måte enn en hvilken som helst uklarhet, vil det oppstå en skråplanseffekt.
Her betyr det at de moralske grenser flyttes som følge av manglende negative reaksjoner. Når de moralske grenser flyttes, fordi det også gir en konkurransemessig fordel, vil tilbydersiden bevege seg i uønsket retningen.
I en slik situasjon er det lett å forstå de svenske leverandører som ikke deltok i offentlige anbudskonkurranser fordi «den som lyver best vinner».
Mulige sanksjoner i den etterfølgende kontrakten har liten avskrekkende effekt. Det har tvert imot vist seg at sanksjoner etter omstendighetene kan forsterke den uønskede adferd. Dette oppstår når sanksjonene anses som mindre inngripende enn fordelene med den adferd som vil stanses.
Sanksjonene blir kalkulert inn i en helhetlig strategi der tekniske gjengjeldelsesmekanismer vanner ut de moralske aspekter. Poenget er synliggjort i undersøkelser ved innføring av en mindre bot til foreldre som hentet barn etter stengetid i barnehagen.
Resultatet var at enda flere foreldre hentet for sent fordi tillitsbruddet ble ansett reparert med en betaling. Denne mekanismen gjelder på området for offentlige anskaffelser når det kontraktsfestede mulige tap for leverandøren er mindre enn gevinsten ved å tøye de moralske grenser i tilbudsfasen.
I anskaffelsesregelverket har leverandørenes moral liten selvstendig betydning ved siden av saksbehandlingsreglene. Løgn er ikke fanget opp som eget tema. En moralsk svikt må bevege seg opp på strafferettslig nivå før en offentlig oppdragsgiver kan avvise en leverandør på rettslig trygt grunnlag.
Dette i motsetning til private oppdragsgivere som fritt kan velge bort leverandører de har mistet tillitten til.
En moralsk svikt må bevege seg opp på strafferettslig nivå før en offentlig oppdragsgiver kan avvise en leverandør på rettslig trygt grunnlag.
Tilbyderens opplysningsplikt
I utgangspunktet kan offentlige oppdragsgivere forholde seg til de opplysninger som er gitt i et tilbud, og legge til grunn at de opplysningene stemmer. Det er basert på tillitt mellom partene.
Tilliten er ikke større enn at offentlige oppdragsgivere må undersøke opplysninger som kan fremstå som uriktige. Motpolen til denne undersøkelsesplikten er tilbyderens opplysningsplikt.
Her kan det se ut som det har oppstått en disharmoni mellom de to plikter. Det burde være innlysende at en tilbyder melder ifra dersom forutsetningene i tilbudet endres i anskaffelsesprosessen. F.eks. når en tilbudt prosjektleder blir forhindret fra å være med i oppdraget.
Utfordringen er at det ikke er forretningsmessig gunstig å si ifra. Den ærlige leverandør kan miste kontrakten, mens den uærlige leverandør kun risikerer å bli satt i samme faktiske situasjon som den ærlige (dersom avviket blir oppdaget før kontraktsinngåelsen). Samtidig har oppdragsgiver en betinget undersøkelsesplikt. Når oppdragsgiver har en slik undersøkelsesplikt, må leverandøren samtidig ha en opplysningsplikt. De pliktene må henge sammen.
Det må kunne stemples som løgn hvis en leverandør lar en avgjørende opplysning bli stående i tilbudet til tross for kunnskap om at opplysningen er feil. Dersom det ikke er noe insitament til å fortelle sannheten, drives leverandørene mot ulike nivåer av løgnaktig fremferd. Ærlige leverandører straffes.
Etter mitt syn er det ikke tilstrekkelig for en offentlig oppdragsgiver å være internt redelig dersom oppdragsgiveren ikke også sørger for redelighet blant tilbyderne i anbudskonkurransen.
De rettslige rammer og muligheter
Det følger av anskaffelseslovens § 1 at regelverket skal «bidra til at det offentlige opptrer med integritet».
Etter mitt syn er det ikke tilstrekkelig for en offentlig oppdragsgiver å være internt redelig dersom oppdragsgiveren ikke også sørger for redelighet blant tilbyderne i anbudskonkurransen. En oppdragsgiver som aksepterer løgn i tilbudsfasen opptrer ikke med integritet.
I anskaffelsesforskriftens § 24-2 nr. 3 bokstav g står det at oppdragsgiveren kan avvise en leverandør, når tilbyderen har «gitt grovt uriktige eller misvisende opplysninger som kan få vesentlig innflytelse på oppdragsgiverens beslutninger om avvisning, utvelgelse eller tildeling, eller som har unnlatt å gi slike opplysninger».
Bestemmelsene har ikke bidratt til å isolere løgn som selvstendig tema i en pågående anskaffelsesprosess, men det er ikke fordi denne paragrafen ikke kan anvendes til å avvise leverandører som lyver. Forskriftens § 24-2 nr. 3 bokstav g omhandler grovt uriktige, misvisende eller mangelfulle opplysninger og er nærmest en definisjon på løgn.
Bokstav g er dessuten et avvisningsalternativ i en rekke av avvisningsbestemmelser der moralsk svikt er fremtredende. Ut fra konteksten er det all grunn til å anvende bestemmelsen som avvisningshjemmel for leverandører som lyver. Adjektivet «grovt» viser også at vi er inne på et forretningsetisk og ikke kun et dokumentasjonsteknisk område.
Under EØS-terskelverdiene kan forskriftens § 9-5 nr. 3 bokstav b anvendes på løgn. Det står at en oppdragsgiver kan avvise en leverandør «som mangler den nødvendige integritet som kontraktspart».
Anskaffelsesforskriftens § 24-2 nr. 3 bokstav g har likevel utviklet seg til å bli et spørsmål om dokumentasjon. Det er selve kvalifikasjonen som er satt i fokus og ikke det moralsk betenkelige ved en leverandør som gir feil opplysninger, eller holder tilbake fakta. Tillitsbruddet og leverandørens manglende integritet er en underkommunisert del av bestemmelsen.
Det må derfor understrekes at § 24-2 nr. 3 bokstav g er en relevant avvisningshjemmel for leverandører som lyver. En leverandør som beviselig lyver i et forsøk på å bløffe seg til en kontrakt med det offentlige har heller ingen beskyttelsesverdig status.
Under EØS-terskelverdiene kan forskriftens § 9-5 nr. 3 bokstav b anvendes på løgn. Det står at en oppdragsgiver kan avvise en leverandør «som mangler den nødvendige integritet som kontraktspart». Bestemmelsenfanger opp tilfellene som er regulert i den omtalte § 24-2 nr. 3 bokstav g.
Jeg vil påstå at offentlige oppdragsgivere ikke bare kan, men skal avvise tilbydere som lyver. Plikten til å avvise kan logisk sett oppstilles slik: Det er dårlig moral å inngå avtaler med virksomheter med dårlig moral.
Det er dårlig moral å lyve. Tilbydere som lyver, opptrer ikke med integritet. Offentlige oppdragsgivere skal opptre med integritet. Offentlige oppdragsgivere har plikt til å avvise tilbydere som lyver.
Det er uansett i tråd med regelverket å avvise en tilbyder som lyver i en pågående anbudskonkurranse. Løgnaktige tilbydere kan også avvises i senere konkurranser med hjemmel i anskaffelsesforskriftens § 24-2 nr. 3 bokstav i eller § 9-5 nr. 3 bokstan b.
Jeg går ikke nærmere inn på den avvisningsvarianten, men en forutsetning er tilstrekkelig dokumentasjon.
Jeg vil påstå at offentlige oppdragsgivere ikke bare kan, men skal avvise tilbydere som lyver. Plikten til å avvise kan logisk sett oppstilles slik: Det er dårlig moral å inngå avtaler med virksomheter med dårlig moral.
Beviskravet og et avsluttende forsvar av sannheten
Det er oppdragsgiver som må bevise at en leverandør lyver. Her er det som nevnt en rekke grensetilfeller og disse grensetilfellene er også en årsak til at det kan være vanskelig å avvise.
Min tilnærming her er ikke å finsikte meg inn blant omtrentlige tilfeller, men å ramme leverandører som bevisst fremlegger usannheter om viktige forhold i anskaffelsesprosessen. Det vil bidra til likebehandling og gjøre konkurransesituasjonen lettere for alle leverandører som ønsker å opptre redelige.
Jeg kan ikke vise til vitenskapelige undersøkelser som synliggjør løgn som et problem i konkurranser om offentlige oppdrag. Fakta er uansett at vi mennesker lærer oss kunsten å lyve i 2-3 års alderen og derfra utvikler vi oss til mer eller mindre begavede bløffmakere.
Vi kan særlig føle behov for å pynte på sannheten om vi vil unngå klander eller oppnå gevinster. I tilfeller der gevinsten er stor og konsekvensene små, vil løgn lettere oppstå. I offentlige anbudsprosesser er gevinsten stor og det reageres knapt på løgn.
Det er en uheldig kombinasjon når det samtidig er saksbehandlingsregler og ikke moral som styrer anskaffelsesprosessen. Både offentlige oppdragsgivere og leverandører vil tjene på en avskalling av de mest åpenbare usannheter. Det er relevante avvisningsregler i anskaffelsesforskriften og ingen grunn til å nøle.
Tilbydere som rammes vil dessuten ha alle muligheter til å forsvare sin rett til å lyve. Det vil bli et interessant forsvar. Jeg foretrekker å forsvare sannheten.
Opphav og kilder: Anbud365